北约与经济安全:政治矛盾还是不可避免?

自1949年成立以来,北大西洋公约组织(北约)一直被视为讨论大西洋安全问题的主要政治和军事论坛。然而,随着美国和欧盟成员国在寻求经济安全方面取得进展,跨大西洋决策者需要考虑的一个关键问题是北约是否提供了解决地缘经济问题的潜在空间。这篇评论分析了北约以前处理经济安全问题的实例,并评估了北约盟国如何看待北约将其重点从传统的防御和威慑扩大到供应链中断或经济胁迫等混合威胁的前景。

第五条和经济胁迫2007年4月,爱沙尼亚的公共和私人服务器遭遇了长达22天的拒绝服务网络攻击。该行动通过阻止网上银行业务和金融交易以及中断政府网站和公共服务影响了爱沙尼亚的数字经济。攻击者来自俄国,引起了对克里姆林宫支持的怀疑。这种可能性可能导致北约触发第五条,即集体防御条款,对一个人的攻击就是对所有人的攻击。然而,由于缺乏反对俄罗斯直接参与的证据,也因为这是针对一个民族国家的首次大规模网络攻击事件之一,这使得北约盟国很难认为这是一次会触发第五条的全面攻击。然而,这一事件促使北约反思非常规战争的本质,促使北约一年后在塔林建立了北约网络防御卓越合作中心。2014年,北约首次承认网络攻击是威尔士峰会宣言第五条的一部分。

近年来供应链的证券化促使北约盟国重新考虑什么是生存风险。2021年12月,立陶宛因允许在维尔纽斯开设台湾代表处而遭到中国制裁。不仅立陶宛受此影响。其他欧洲公司,如德国大陆公司,在中国的业务面临清关问题。随后,北约在《北约2022年战略构想》中首次引入了经济胁迫的话题,称北京“利用其经济杠杆制造战略依赖并增强其影响力。”北约成员国在年度峰会期间发布的2023年维尔纽斯峰会公报进一步谴责了中国在立陶宛问题上使用经济胁迫手段。

然而,北约没有开发类似于欧洲联盟反胁迫工具的工具,也没有触发第5条。其原因与网络攻击背后的原因非常相似:北约目前不认为经济胁迫是对一个国家领土的攻击,这表明北约的作用仍然局限于防御和威慑,在不断升级的“混合战争”战术中,这可能被证明是一个缺点。此外,欧盟一直在努力有效取代北约的防务保障者角色,同样地,安全的民事和经济层面通常属于前者的行动范围,而经济安全则不在北约的权限之内。尽管如此,承认经济胁迫表明北约有潜力解决经济安全如何与北约的价值观和利益相互作用的问题,尽管方式有限。

中国、印度-太平洋和供应链弹性中国和印度-太平洋不再是北约的新话题。这反映了一个事实,即与过去的理解相反,欧盟同意中国的经济依赖构成了安全威胁,因此对中国的经济治国实践采取了更积极的立场。自2019年以来,中国已成为欧洲国家的“系统性对手”,例如意大利最近退出了“一带一路”倡议。

2023年秋季,中国通过限制镓、锗、石墨和稀土加工技术的出口来报复美国对半导体的控制。这些矿产对于发展基础设施、航空航天、汽车、工业机械和电子行业的国防能力至关重要,所有这些行业对北约的任务都至关重要——中国对它们具有强大的影响力。这种依赖性引发了一个问题,即北约能否就关键矿产等主题为供应链弹性组织奠定基础。这支队伍可以由国防投资司领导,与北约其他相关机构共同主持,类似于白宫的供应链弹性委员会。这一努力将确定如果中国实施经济胁迫将会中断的国防能力的关键供应链,并为此建立预警机制。

越来越难以将北约与地缘经济风险计算分开。然而,在北约内部讨论中国仍然存在争议。在维尔纽斯峰会公报撰写期间,德国和法国强烈反对在日本设立北约办事处,认为这不属于北约的使命。这些国家正在推动更强大的欧洲战略自主权,并一直主张对北约的角色进行紧密而明确的限制,使其仅停留在欧洲-大西洋层面。

北约“促进”皮拉纳托此前一直支持通过联合采购促进其盟友之间在深度技术和关键军民两用技术方面的投资。为了满足日益先进的工业国防生态系统日益增长的需求,该联盟在2023年启动了北大西洋国防创新加速器和北约创新基金(NIF)。这可以被视为美国和欧盟各自方法的“促进”支柱。加入北约不到一个月,瑞典就已经作为有限合作伙伴加入了NIF,显示了这些举措在推进北约使命方面的相关性。

由于国防采购需要公私合作,每个北约国防部都与私人承包商和公司有着密切的关系。像北约-工业论坛这样的倡议试图使整个联盟的政府-工业合作标准化,并推动像北约国防生产行动计划这样的项目。

在国防采购领域,北约可以在培育更强大的欧洲产业格局方面发挥重要作用。在欧洲国家主要依赖各自国家公司的市场中,北约可以充当主要承包商——法国有泰利斯公司,意大利有莱昂纳多公司,西班牙有因陀罗公司等等。北约在促进跨行业和跨国采购以及与欧盟和其他外部伙伴(包括美国、日本和其他国家)的相关倡议合作方面处于有利地位。

除了供应链弹性组织和预警机制之外,北约盟国还可以承诺建立一个基金来储备关键矿产。这样的基金将防止铁路等军事机动性项目的供应链被中断或抵制。随着美国和欧盟继续发布各自的新兴技术和关键矿产清单,北约可以帮助盟国之间标准化和缩小这些清单。政府与行业的关系仍将是联盟寻求经济安全的基础。比如,组织军事工业红色游戏和关于经济破坏和胁迫的模拟演习可以为保护国防相关供应链提供有用的见解。

G7正在成为经济北约吗?包括英国前首相利兹·特拉斯在内的政策制定者提出了关于创建“经济北约”的辩论。然而,就现有的治理架构而言,七国集团在很大程度上被认为最接近“经济北约”的样子。经济安全是去年广岛峰会的主要讨论议题,许多成员国通过加强国内战略做出了回应。由于除日本以外的所有G7盟友都在北约,它们的优先事项基本上是相互关联的。然而,G7在用特定的跨大西洋视角覆盖经济安全方面可能存在一些盲点。

尽管土耳其对俄罗斯的立场存在争议且不明确,但由于其军事规模及其在黑海和博斯普鲁斯海峡的战略地位,土耳其仍是北约的重要合作伙伴之一。当俄国决定将谷物贸易武器化以换取对乌克兰的让步时,土耳其通过谈判达成了《黑海谷物倡议》,允许此类贸易持续一段时间。由于土耳其等重要的北约盟友不在七国集团之内,七国集团将很难了解北约供应链的全貌及其从波罗的海到黑海的地缘战略咽喉。这就是为什么无论有没有G7,北约都应该努力发展自己的跨大西洋经济安全愿景。

在可以作为“经济北约”运作的新论坛方面,过去的地区部长级会议,如美国-欧盟贸易和技术理事会或美国-日本-韩国戴维营三边峰会,可以产生一种更具凝聚力的经济安全方法。另一个潜在的选择是建立一个新的多边出口管制机制,取代瓦森纳安排(Wassenaar Arrangement),其中包括有针对性地扩大国防和军民两用技术的规模。随着世界贸易组织(WTO)日益政治化和制度化破裂,其成果似乎更加有限,正如在迪拜举行的第13届部长级会议(MC13)所示。这表明,世贸组织不能被重新设计来仲裁与国家安全相互影响的事务。然而,在经济安全迅速变得无处不在的当下,国际合作伙伴必须决定在哪里进行与贸易、技术和国家安全相关的讨论。

关键要点和前进道路与网络攻击最初未被视为北约第五条的一部分一样,北约盟国似乎尚未对经济胁迫和中国的经济依赖采取明确立场。北约是否应该在经济安全方面发挥更大作用仍有待观察,特别是因为经济安全问题并不完全属于北约的职权范围。北约盟国之间可能会出现严重分歧,特别是在决定何时启用经济安全工具方面。北约第五条只在911事件后被提出过一次,它需要所有成员国的共识——将其应用于经济胁迫可能会使其成为一种更无效和分散的威慑。

然而,鉴于经济安全问题在全球事务中日益突出,供应链安全倡议和更广泛的经济安全努力不是北约可以忽视的。北约应该开始将经济安全和供应链安全举措视为维持硬安全能力的关键。即使北约没有成为更广泛的“经济北约”,它仍然可以在推动共同努力监控供应链脆弱性、加强公私合作以及减少竞争对手潜在报复措施的影响方面发挥至关重要的作用。

艾米丽·本森是贸易与技术项目的负责人,也是CSIS战略与国际研究中心国际商务学院的高级研究员。保罗·阿尔瓦雷斯-阿拉贡内塞斯是CSIS贸易与技术项目的实习生

作者想对凯瑟琳·莫拉迪安在研究过程中提供的宝贵见解表示诚挚的感谢。

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