土耳其考虑新的数字竞争立法

继欧盟(European Union)率先推出《数字市场法案》(DMA)之后,土耳其采取了一项强大的监管举措,旨在全面重塑美国科技公司在土耳其市场的活动。2020年初,土耳其反垄断监管机构土耳其竞争管理局(TCA)对电子商务平台展开了一项部门调查,后来演变成一项更大的举措。TCA在2022年发布了一份最终报告,确定了问题并提出了政策解决方案,扩大了范围,几乎涵盖了所有数字市场。随后,土耳其政府迅速提出了法规,但尚未最终确定。关于保护竞争的第4054号法律修正案草案于2022年10月向公众发布,征求反馈意见。如果获得通过,这些规则将构成一个监管数字公司的独立结构,与适用于所有在土耳其运营的公司的传统竞争和消费者规则相邻。

国际律师事务所Cleary-Gottlieb认为,修正案草案“在很大程度上反映了欧盟《数字市场法案》的运作和实质性条款”,并“在某些方面走得更远”正如Scholl主席在之前的评论中所指出的,DMA是一个事前框架,几乎只适用于美国公司,大大收紧了欧盟数字监管环境,并对超过一定规模的不合规公司实施惩罚性处罚。

虽然该条例草案悬而未决,TCA一直很活跃。它在2023年年中完成了一项数字市场研究,该研究强调了许多竞争问题,如先发优势、高进入成本、数据所有权和规模经济,并将这些问题描述为公平数字市场竞争的主要障碍。

竞争法草案修正案显然受《反垄断法》的启发,修正案草案实际上照搬了几个关键条款和定义,在某些情况下,甚至要求比布鲁塞尔更严格的监管。DMA最重要的特征之一是它的“看门人”分类系统,通过该系统它区分谁受法律保护,谁不受法律保护。为了与DMA保持一致,拟议中的土耳其法规根据两个主要因素对科技公司实施量化门槛:年度总收入和土耳其用户数量(消费者或企业用户)。尽管具体的收入或用户最低限额尚未确定,但土耳其的修正案草案很可能会涵盖欧洲针对的相同的美国核心企业——亚马逊、苹果、微软、谷歌的母公司Alphabet和脸书的母公司Meta。

拟议的修正案还列出了许多定性标准,如“网络效应、数据所有权、纵向[原文如此]整合和联合企业结构、规模经济和范围经济、锁定和倾斜效应、转换成本、多重归属、用户趋势、[和]合并和收购”,以评估一家企业是否应受法律管辖。修正案的这一补充为土耳其政府指定公司作为看门人打开了大门,即使它们低于数量门槛。像在欧盟一样,公司将有权对政府的指定决定提出上诉。如果上诉被驳回,这些公司将有“不超过六个月的合理时间”来履行草案中规定的义务。

根据修正案草案,被指定的公司将不得不遵守一揽子规定的清单,再次类似于《反倾销协定》中的规定。其中包括禁止在与其他企业用户竞争时使用非公开数据,自我偏好产品,以及要求用户注册一个核心服务产品才能访问另一个。公司也有义务确保他们的服务和竞争对手的服务之间的互操作性,允许用户连续访问他们的个人数据,并允许用户卸载预先安装的应用程序。

虽然修正案草案的许多个别条款在很大程度上反映了《反垄断法》,但有些条款的范围超出了欧盟的规定。例如,修正案草案将禁止在“排名、爬行、索引或‘其他条件’”中的自我偏好,其中包括“其他条件”,这一禁令可能远远超出了更明确定义的DMA。同样,提出的所有核心服务产品与所有相关产品或服务互操作的要求远比同等的DMA要求更广泛,后者仅适用于操作系统和虚拟助理——数字市场的一小部分。在另一个例子中,修正案草案全面禁止跨服务产品合并用户数据,这超出了类似的DMA要求,后者允许在得到用户同意的情况下合并个人数据。

虽然修正案草案与欧洲的版本非常相似,但最终法规的细则似乎将对美国公司当前的商业行为产生更大的影响。无论这个早期版本只是缺乏DMA的精确性,还是真正寻求在扩大国家在监管大型科技方面的作用方面超越欧盟,目前的文本都应该为服务于土耳其消费者的美国科技公司敲响警钟。

此外,土耳其独特的政治形势可能会对该法律的实施提供一些启示。虽然从表面上看,该修正案草案可能是试图协调土耳其和欧盟的法规,但雷杰普·塔伊普·埃尔多安总统的任期和执政的正义与发展党(AKP)过去的行动表明,土耳其可以调整在拥有健康的民主和法律机构的管辖区颁布的立法,以加强执政党对土耳其社会的控制。2022年10月,土耳其通过了一项“镜像”欧盟数字服务法案(DSA)的法律。考虑到DMA的姐妹立法,DSA试图遏制社交媒体上发现的虚假信息的上升。尽管土耳其的替代方案在许多情况下逐字照搬了DSA的语言,但它也“在限制网络言论方面走得更远”,观察家认为这有利于“埃尔多安保住土耳其总统职位的努力”。使用DSA作为基础文本,土耳其法律增加了比欧盟法律更严厉的处罚,对传播“虚假信息”的人判处长达三年的监禁。这项措施和其他措施将批评AKP的记者置于危险之中。该法律的通过恰逢土耳其2023年总统大选,埃尔多安以微弱优势赢得胜利,将其统治延长至第三个连续十年。

由于土耳其政府已经修改了欧盟监管模式,纳入了审查自由言论的新途径,土耳其监管草案很可能被用来以显著的方式扩大DMA扼杀美国科技公司,对此埃尔多安已经表现出很大的不屑。

结论土耳其是众多渴望模仿布鲁塞尔的发达发展中国家之一,他们使用全面的监管方法来针对美国数字冠军企业开发的新技术和服务。然而,有迹象表明,如果美国和其他贸易伙伴没有反对,土耳其打算比DMA的全面监管模板走得更远。

梅雷迪思·布罗德本特是CSIS战略与国际研究中心国际商务学院的高级顾问(非常驻)。约翰·斯特列兹夫斯基是CSIS国际商务学院的实习生。

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