巴西考虑新的数字竞争立法

随着美国政府不再与贸易伙伴进行权衡,而是一个接一个地支持其数字技术冠军的平衡待遇,主要市场正在转向欧盟的《数字市场法案》(DMA)作为改造其反垄断制度的灵感。DMA是一个事前框架,通过为所有指定的公司制定一套全面的规则,并对违规者实施严厉的惩罚,来监管大型科技公司。现在,世界第11大经济体巴西正加入越来越多的国家行列,制定类似DMA的事前立法,以监管数字竞争。然而,正如土耳其的情况所示,巴西对DMA的采用可能会扩大该国数字监管机构的权力,甚至超出欧盟示范立法的范围。

巴西对数字竞争监管的看法2022年11月10日,巴西众议院提出了监管数字平台的法案草案。该法案通过建立仅适用于部分公司的数字市场监管制度,有意模仿欧盟DMA。在欧盟,这些被覆盖的公司被称为“看门人”,只包括数字服务行业中最大的数字公司——亚马逊、苹果、微软、字节跳动、谷歌的母公司Alphabet和脸书的母公司Meta。欧盟委员会决定根据数量阈值,如欧盟年收入(€75亿美元/81亿美元)、市场资本总额(€750亿美元/810亿美元)和用户群(4500万)来纳入这些特定公司。同时超过所有这些门槛的公司被指定为看门人。

虽然DMA的最低数量要求既武断又不符合公司的真实市场势力,但它们至少足够高,只能使少数关键市场参与者合格。然而,巴西的立法并非如此,它将“看门人”的指定发挥到了极致。该法案的最低收入门槛——它确定的唯一相关的量化门槛——仅为7000万雷亚尔(约1400万美元)。巴西的版本远远超出了欧盟的监管范围,因此将涵盖数百家科技公司,不仅给美国的“大型科技公司”带来监管负担,也给巴西自己的科技初创公司和独角兽带来监管负担。通常被称为拉丁美洲“最成熟的创业中心”,这一监管的深度可能会玷污巴西作为热衷于培育创新的投资环境的声誉。

该法案可能会延缓巴西的技术进步,这种想法不仅仅是猜测。在欧盟,DMA及其姊妹立法数字服务法案(DSA)已经减缓了欧洲消费者采用新的有用创新的步伐。例如,微软和谷歌都因DMA合规问题推迟了其开创性人工智能功能的发布。虽然谷歌的“Bard AI”工具于2023年7月在欧盟推出——在美国和英国用户获得它的四个月后——但微软的Copilot尚未推出。虽然延迟个别功能在短期内对欧盟用户来说似乎是一个小小的不便,但人们只能想象这一趋势的长期影响。不难想象,随着时间的推移,这些小的延迟逐渐积累,欧盟将永远支持美国和其他已经建立了较少侵入性监管制度的国家。该法案已经将欧盟的监管范围扩大了数倍,这些影响只会对巴西更加严重。

该法案的认定标准并不是区别于DMA的唯一因素;其政策处方在性质上也要宽泛得多。DMA列出了许多适用于所有把关者的具体“注意事项”。该列表涵盖了常见的反垄断主题,如互操作性、自我偏好和数据使用。与此同时,目前形式的巴西立法不包含这样的清单。换句话说,它没有要求禁止任何特定行为,而是赋予巴西国家电信局(Anatel)广泛的权力——一个大致相当于美国联邦通信委员会的监管机构——根据一系列模糊的抱负目标实施监管措施,如“促进经济发展”和改善“信息获取”。

根据该法案的理由部分,以“不太详细的方式”进行监管,将为Anatel提供根据市场条件调整监管的空间,并避免给指定公司穿上“紧身衣”。尽管这种观点无疑受到受监管公司的赞赏,但目前形式的立法将赋予Anatel全面的权力来制定规则和执行规则。这是有问题的,因为Anatel是电信监管机构,而不是数字市场监管机构。电信市场中的竞争与“数字经济”中的竞争有着天壤之别,在当今时代,“数字经济”涵盖的范围远远不止信息传输。特别是考虑到该法案的广泛范围,数字市场参与者可能来自各种数据驱动的部门,如零售、保险、制药等。为此,联合王国在其现有的竞争监管机构内设立了一个数字市场股,以执行其拟议的竞争立法,而不是将权力移交给英国通信监管机构Ofcom的通信官员。

巴西应该效仿英国,赋予其现有的竞争监管机构——经济防御管理委员会(CADE)——监督数字市场竞争的责任。凯德已经调查了该法案的几个目标公司,即谷歌、苹果和Meta。此外,它曾多次评估与立法直接相关的行为,如自我偏爱和拒绝交易。鉴于这一广泛的经验,在经济管理委员会内建立一个类似于债务管理股的实体不会太困难,而且可以避免经济管理委员会和Anatel之间的监管重叠。简而言之,巴西应该将其竞争监管交给竞争监管机构。

从积极的一面来看,该法案偏离《损害赔偿法》的一个方面是它的处罚制度,该制度不那么严厉。美国药品管理局授权对违规者处以高达全球年收入10%的罚款,对屡犯者处以高达年收入20%的罚款。因此,每一次违规,公司都可能被罚款数十亿美元。巴西监管机构认识到,这种严苛的收费结构会抑制创新,因此选择征收更合理的最高罚款,最高罚款额为巴西营业额的2%。虽然足以阻止公司采取反竞争行为,但2%的最高罚款也显示了一定程度的约束,这在欧盟立法中没有反映出来。

结论通常被称为“全球超级大国监管者”的欧盟委员会正在给许多先进的发展中国家提供灵感和掩护,以颁布针对美国科技公司的全新和不精确的监管结构,主要是因为它们在国际市场上的规模和成功。美国官员不应轻视赋予全球竞争监管机构全新且未经测试的权力,以迫使美国科技公司的商业实践和创新服务发生变化。这是一个全球趋势,值得与这些政府以及美国官员和国会议员进行密切磋商,努力在针对该行业公司的竞争政策中保持平衡和公平的待遇。

梅雷迪思·布罗德本特是CSIS战略与国际研究中心国际商务学院的高级顾问(非常驻)。约翰·斯特列兹夫斯基是CSIS国际商务学院的实习生。

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