扩张与凝聚:东非共同体走向更大统一的动荡之旅

东非共同体(EAC)正面临着成员国之间持续的紧张局势和内讧:肯尼亚、坦桑尼亚、乌干达、布隆迪、卢旺达、南苏丹、刚果民主共和国和索马里。这是因为它优先考虑贸易和扩张,而忽略了解决紧迫的内部问题和安全问题。这一失误可能会破坏该组织实现区域一体化的努力,并可能威胁到该集团的稳定,使其存在受到质疑。最新成员索马里和刚果民主共和国的加入——这两个国家都在与内部冲突和外部紧张局势作斗争——使该集团多元化并扩大了投资机会。但这也要求地区领导人表现出政治善意,并立即加强长期努力以确保每个国家的稳定,从而加快扩大欧盟的好处。

索马里:最新成员的压倒性期望经过多年的谈判,索马里于2024年3月正式加入东非共同体。自2007年以来,非洲联盟(非盟)在索马里的维和人员——现在被称为ATMIS——一直在支持打击激进组织青年党的努力。青年党在中部和南部占据了大片领土。随着ATMIS准备在今年年底撤离,索马里希望其近邻——埃塞俄比亚、吉布提和肯尼亚——成为该地区的缓冲区。摩加迪沙还在通过东非共同体扩大经济关系和政治联盟,这为其近1 800万人民提供了一系列投资和建立伙伴关系的机会,尽管其近一半人口面临严重的粮食短缺。索马里的正式成员国身份引发了批评,称其长期的冲突历史可能会在该集团内部引发新的安全担忧。除了由于青年党团体的活动造成的脆弱和国家存在不佳造成的普遍不稳定之外,索马里沿海的海盗活动正在卷土重来,这有可能进一步抑制该地区的贸易。这加剧了七个现有成员国中至少六个国家正在发生的冲突——直接或间接——使坦桑尼亚成为欧盟中最稳定的国家。

刚果民主共和国:一系列令人失望的决定尽管与成员国卢旺达的地区紧张局势持续存在,并与3月23日运动(M23)反叛组织和120多个武装组织发生冲突,但仍允许刚果民主共和国作为第七个成员国加入东非共同体,这一决定源于该集团的主要目标是经济一体化和建立贸易伙伴关系。刚果民主共和国拥有丰富的自然资源,包括世界上70%的钴,它的加入被认为是推进欧盟贸易和发展议程的战略举措,因为该国扩大了拥有近9000万人口的东非共同体内部市场,使东非共同体现在拥有超过3亿人口。然而,允许刚果民主共和国加入东非共同体的决定受到了刚果民主共和国前外交部长雷蒙德·奇班达的批评,认为这是鲁莽和不负责任的。他认为,刚果民主共和国从这一联盟中失去的要比得到的多,因为加入东非共同体的预期好处是投机性的和长期的,而负面结果是立即可以感受到的。

刚果民主共和国寻求——然后很快放弃——东非共同体的援助,以结束东部的叛乱叛乱,邻国布隆迪、卢旺达和乌干达也卷入其中。位于长期动荡的东部的一些最强大的武装组织与布隆迪、卢旺达和乌干达有着历史联系,这些国家都是东非共同体的长期成员。会员国组织了一支区域部队联合部队,协助解决冲突,同时启动由肯尼亚前总统乌胡鲁·肯雅塔领导的和平进程。肯尼亚领导的部队的任务是遏制、击败和消灭刚果民主共和国东部的消极力量,计划行动六个月,并有可能延长。然而,当部队最终在东非共同体国家元首的指导下,利用非暴力手段,在外交授权下部署时,情况发生了变化。部队奉命保持中立,只有在万不得已时才使用暴力。这种任务的模糊性受到了刚果民主共和国总统菲利克斯·齐塞凯迪和刚果当地人的强烈批评,他们谴责东非共同体区域部队未能平息冲突。最终,该集团于2023年12月退出。EACRF失败后,失望和敌意恶化了欧盟的内部动态。然而,肯尼亚坚持认为这次任务是成功的,任务授权限制了军队在冲突中偏袒任何一方,这场冲突导致无辜生命损失和数千人流离失所。东非共同体未能协助解决冲突,这促使齐塞凯迪总统向其他地方寻求帮助,向南部非洲发展共同体(南共体)寻求援助。南共体此后部署了5000名士兵,承诺帮助该国恢复刚果民主共和国东部的和平与稳定。刚果民主共和国向另一个集团寻求援助的决定是一个重大打击,只会玷污东非共同体的信誉。

尽管遇到了这些挫折,但东非共同体决心实现成员多元化。率先实现这一目标的是肯尼亚,该国将其视为“变化世界中的大战略”的关键组成部分。肯尼亚总统威廉·鲁托(William Ruto)向潜在成员国发出邀请,成为事实上的地区霸主,科摩罗是最新收到邀请的国家之一。尽管科摩罗能够将气候和贸易问题提上日程,但自1975年脱离法国独立以来,该国经历了20多次政变。在最近举行的阿扎利·阿苏马尼总统第四次当选总统的选举引发紧张局势和致命暴力后,科摩罗领导层的可信度也受到质疑。

同样,在埃塞俄比亚北部提格雷地区爆发毁灭性战争后,鲁托也向埃塞俄比亚发出了加入欧盟的邀请。埃塞俄比亚被认为是一个潜在的合作伙伴,因为它将把其1亿人口和正在进行的市场改革带到欧盟。然而,这些举措进一步凸显了东非共同体对经济扩张的关注,可能会以解决冲突及其在欧盟内部的潜在溢出效应为代价。鉴于会员国之间现有的不信任和敌意,这尤其令人担忧。重要的是要认识到扩张不会自动带来凝聚力或整合,相反它可能增加欧盟解决争端和确保稳定的压力。未能应对这些挑战只会损害其声誉。

在这些截然不同的反思背后,对领导力和结构性优势的争夺是这个历史上动荡的集团脆弱的领导力。

自创始成员国肯尼亚、坦桑尼亚和乌干达于1967年成立欧盟以来,内部冲突一直存在。这些冲突导致欧盟在1977年解散,因为成员国之间的分歧变得无法解决。肯尼亚要求在决策机构中获得更多席位以及成员国之间的经济差距只是导致该集团解散的部分因素。东非共同体后来于2000年恢复,并在此后经历了扩张。然而,24年后,成员国仍存在内部争端,扩张和未能优先考虑稳定加剧了内部争端,这破坏了欧盟的区域一体化目标。尽管东非共同体的主要目标是加强成员国之间的贸易联系,但成员国未能认识到可持续经济发展和增长无法在冲突和暴力中蓬勃发展。该地区普遍存在的冲突和暴力对数百万平民的生命构成了重大威胁,这不仅阻碍了进步和发展,还为商业和投资创造了不稳定的环境。结果,如果不首先将稳定放在首位,成员国将永远无法实现它们所寻求的区域一体化。

一个集团的实力取决于其领导层。类似地,目前由南苏丹总统萨尔瓦·基尔领导的东非共同体的权力取决于其领导人。人们对他的领导能力信心不足,因为他的国家正处于脆弱的状态,受到薄弱的治理、普遍的腐败和不安全的困扰。南苏丹的脆弱性使其比其领导的东非共同体国家弱得多,因此它很难将其领导权强加给这些强大得多的国家。因此,刚果民主共和国无法依靠东非共同体的领导来解决与邻国卢旺达的长期紧张关系,这种紧张关系是由卢旺达被指控支持M23武装分子引起的。尽管有大量证据表明卢旺达支持西方国家和机构(包括联合国、美国和欧盟)的M23叛乱分子,但东非共同体的外交和军事努力未能采取重大措施解决这些指控。东非共同体的不作为只会加剧这些国家之间的紧张关系。

关于东非共同体内部的结构,很明显,尽管《条约》承认和平与安全至关重要,但它仍未考虑到解决安全问题的紧迫性,这可能会阻碍促进成员国之间合作的努力。这一点可以通过欧盟的争端解决机制看出,该机制由东非共同体法院管理,该法院只对与关税同盟和共同市场议定书有关的争端拥有管辖权,这意味着该法院缺乏有效解决成员国之间冲突的管辖权,暴露出在解决此类问题上缺乏权威。东非共同体有一项包含20个目标的和平与安全议定书。然而,正如在刚果民主共和国干预期间所观察到的那样,由于对其目标(如联合部队部署)的解释模糊不清,该议定书遇到了挑战。

因此,至关重要的是,东非共同体不仅要确立明确和毫不含糊的目标,而且要采取坚定的立场,确保其成员国和整个集团的和平与稳定。

作为非洲领先的区域经济集团之一,东非共同体在为其成员国建立自由贸易区、关税同盟和共同市场方面取得了重大进展。2022年,东非共同体区域内贸易达到100亿美元大关,与世界其他地区的贸易额为620亿美元,这归功于成员国在消除非关税壁垒方面的政治意愿,东非共同体前秘书长彼得·马图基对此表示赞赏。然而,这些数字之间的差异进一步证明,由于内部紧张局势和冲突导致成员国设置了不同的壁垒——边境关闭、贸易争端和现有的非关税壁垒——东非共同体远低于其潜力,无法充分利用区域内贸易机会。

为了平衡起见,领导层和会员国必须表现出同样的政治意愿,维护该区域的和平与稳定。这对于防止任何政治纠纷和内讧破坏东非共同体的地区一体化议程是必要的。东非共同体被誉为非洲一体化程度最高的集团,在接纳新成员之前,认真考虑扩张的潜在后果并优先解决内部问题至关重要,或者更好的做法是接纳已经实现一定程度稳定且民主原则与该集团一致的成员。争端解决机制需要更加强大和有弹性,以帮助会员国克服激烈的关系。东非共同体还必须微妙地兼顾遵守共同原则和尊重主权,每个成员国在维护集体价值观时都会部分放弃主权。

玛利亚姆·奥格博耶是华盛顿战略与国际研究中心(CSIS)非洲项目的实习生。贝弗利·奥希昂是CSIS非洲项目的高级助理(非常驻)。

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