澳大利亚新国防战略:基本延续但有所变化

澳大利亚政府最近发布了一项新的国防战略。该文件与2023年国防战略评估一致,并与国防综合投资计划一起发布,其中包括平台和武器优先事项。

该文件的一个基本观点是,澳大利亚正在采用所谓的“拒绝战略”作为国防规划的一个关键支柱。将威慑置于国防战略的中心并不是一个新概念,但它在澳大利亚的国防思想中并没有得到很好的发展。在澳大利亚的背景下,威慑这个词通常缺乏美国、俄罗斯和英国等其他强国所特有的特异性和投入。

威慑,或短语“威慑”,也经常在澳大利亚的当代战略文件中使用,特别是在不再生产的国防白皮书中。1994年的国防白皮书指出,“国防能力将得到发展,以便我们能够继续阻止或击败任何可信的武装袭击。”2009年国防白皮书描述了“澳大利亚国防军的主要任务是阻止和挫败对澳大利亚的武装袭击。”2016年,这一战略任务被描述为需要“阻止、否认和挫败对澳大利亚及其国家利益的攻击或威胁。”

《2020年国防战略更新》指出,“政府的意图是让澳大利亚在以下方面承担更大的责任。。。自身的安全。因此,日本自卫队必须增强自力更生的能力,以发挥威慑作用。”但正如斯蒂芬·弗罗林(Stephan Fruhling)和安德鲁·奥尼尔(Andrew O’Neil)在《联盟、核武器和升级》(Alliances,Nuclear Weapons and Escalation)中所写的那样,“就澳大利亚而言,威慑已经成为该国2020年国防战略更新中的一个突出概念。然而,基本概念仍然是高度抽象的,并侧重于能力,而不是政治信誉或如何使用这些能力的基本情况。”

新的国防战略在一定程度上解决了这个问题。然而,缺乏针对中等国家的常规威慑理论反映了当代威慑和战略研究中的知识差距。这是一个将受益于额外投资的主题。

尽管如此,否认威慑方法对澳大利亚来说是最合适的。替代方案,惩罚或报复的威慑,可能远远超出了澳大利亚的资源。因此,澳大利亚传统上采取以拒止为重点的防御战略。新的国防战略在很大程度上是这一方针的延续。通过拒止手段实现威慑的资源和部队结构要素正在发生变化。

向澳大利亚军方提供的资源在该战略和随附的综合投资计划中有所描述。澳大利亚的国防预算计划在未来十年翻一番。这将允许对海上、情报、后勤、空中和陆地能力的投资,包括远程监视和打击系统。潜艇投资(占总预算的17%)将是未来十年最大的单项预算。这比陆军(16%)或空军(14%)的总预算还要多。潜艇项目的任何显著增长(或超支)将不可避免地侵蚀其他领域部队的能力和准备状态。

总体而言,该战略概述了适合澳大利亚地理和战略前景的大量军事投资。但是仍然存在三个关键挑战。

首先,有一个问题是,现任政府的动作是否足够快。澳大利亚政府花了两年时间研究战略环境。NDS提供了应对这种环境的计划,但它可能无法在正确的时间提供正确的能力来实现政府期望的战略威慑效果。许多主要平台,包括海军新水面舰队和核动力潜艇的大部分,至少要到21世纪30年代才会到来(如果生产按计划进行)。弹药的更快投放提供了一些风险缓解,如精确打击导弹、远程反舰导弹和战斧导弹。然而,澳大利亚国防军引进未经审查的系统的速度非常缓慢。尽管投资了先进的系统,如幽灵蝙蝠和无人潜航器,这些都是非常小的船队收购。因此,民主同盟军似乎仍在抵制乌克兰和其他地方在空中和海上大规模使用无人侦察机和无人攻击机的教训。

第二个挑战是规模。虽然在5到10年内,澳大利亚国防军可能仍然足够大,足以构成一支有效的威慑和反应部队,但即使在投资计划交付后,澳大利亚军队仍将只由大约8万人的小部队组成。这种部队规模对于地区参与和为美国作战提供定制的贡献可能是有用的,但问题是未来的ADF是否会大到足以在潜在对手的心目中构成威胁。像其他国家一样,澳大利亚目前正经历招募问题,全志愿部队模式正面临压力。也许NDS错过的机会是缺乏关于国家动员的讨论。在危险时期迅速扩大防御能力的工业、社会和人员方面是威慑战略的逻辑要素。这些因素也是需要传达给澳大利亚公众的。这是一次战略性的对话,现政府似乎不愿意公开进行。

最后一个挑战是,NDS是国家安全企业中的一个孤立文件。本届政府的一个特点是,它拒绝制定一项将国家安全目标(不仅仅是军事战略)与全部国家资源相结合的国家安全战略。澳大利亚战略家和学者Rory Metcalf近年来雄辩地证明了这一战略。国家安全目标和资源的协调和优先化,供纳税人审查,是澳大利亚国家安全事业中一个关键的缺失部分。

尽管存在这些问题,国防战略是一个及时的更新,它解释了澳大利亚的战略环境以及本届政府政策的轨迹。未来几年军事能力的提高,尤其是陆、海、空远程打击系统的提高,将使澳大利亚实施拒止威慑战略的能力得到提高。它们还将确保对南太平洋及其以外地区的挑战做出有效反应的能力,以及与美国、日本和其他地区伙伴密切合作的能力。向前迈进的关键挑战将是迅速和有条不紊地实施该战略,以及澳大利亚适应战略环境进一步变化的能力。

米克·瑞安是华盛顿战略与国际研究中心澳大利亚主席的兼职研究员(非常驻研究员)

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