让余烬不灭:拜登通过对肯尼亚的国事访问重燃美非关系

2024年5月23日,当肯尼亚国旗升起欢迎威廉·鲁托总统和第一夫人雷切尔·切贝特对肯尼亚共和国进行历史上第三次国事访问时,黑色、红色和绿色将成为华盛顿特区的街道颜色。上一次非洲领导人对美国进行正式国事访问是2008年加纳总统约翰·库福尔。

这次国事访问正值美国和肯尼亚双边关系的重要时刻,但它对更广泛的美非关系具有更重要的意义。在拜登总统违背了他在第一个任期内访问非洲的承诺后,这次访问将被许多观察家视为遮羞布,并由白宫展示总统对非洲大陆的持续承诺。如果拜登总统前往非洲,这将是自奥巴马总统2015年访问埃塞俄比亚和肯尼亚以来,美国总统首次访问非洲大陆。相反,华盛顿现在似乎在与非洲的交往中迎头赶上,尽管从克林顿政府开始,华盛顿就与非洲国家建立了长期的外交和发展伙伴关系。中国和俄罗斯等一大批新加入者的出现和热情,以及土耳其、印度和沙特阿拉伯等新加入者的出现和热情,突显出华盛顿应该紧急提高其在非洲参与的数量和质量。最近的一项盖洛普民意调查强调了这一转变,该调查发现,在非洲大陆,对中国领导人的认可已经超过了对美国领导人的认可。

由于肯尼亚是华盛顿在非洲大陆最亲密的盟友之一,拜登还将在鲁托访问期间宣传美国与肯尼亚双边关系的优势,强调肯尼亚在非洲大陆发挥的日益重要的领导作用,并表明非洲对拜登政府国家安全前景的重要性。

拜登政府对鲁托总统国事访问的目标拜登政府已经做出协调一致的努力,修复在特朗普政府时期受损的美非关系。政府于2022年8月发布了美国对撒哈拉以南非洲的战略,呼吁将美非关系转变为促进美国人和非洲人战略利益的平等伙伴关系。拜登政府还主办了2022年12月的美非领导人峰会,这是自2016年以来的首次峰会,并成功地将49个非洲国家的代表团聚集到华盛顿,进行了为期三天的接触。尽管该战略和峰会在很大程度上是象征性的,但它们都是向非洲领导人发出的重要信号,表明美国准备在一系列政治、贸易和安全问题上成为一个更强大、更可靠的伙伴。

在该战略和美国-非洲领导人峰会启动后,人们对拜登政府参与非洲事务寄予厚望。美国国务院一直在相当努力地履行峰会期间做出的承诺,2023年一系列高级别官员对非洲的访问凸显了这一点,这些访问涉及对非洲领导人非常重要的许多问题,如改革联合国安理会以增加一个非洲常任理事国席位,以及重组全球金融机构以更好地为贫穷国家服务。

2023年,拜登总统只给一位非洲国家元首打了一个电话——那是打给鲁托总统,讨论拜登议程上的一个问题(海地),而不是鲁托的。这次访问将是他在美非领导人峰会后吹嘘其政府在非洲成就的一次机会。鉴于今年是选举年,拜登可能会利用这一机会继续将他与非洲的接触与前总统特朗普的做法区分开来,许多非洲人认为特朗普的做法充其量是自满,最糟糕的是蔑视他们所关心的问题。

从更实际的角度来说,拜登总统将寻求与肯尼亚建立更强有力的安全关系,因为内罗毕已经表现出作为东非安全伙伴的意愿和能力。东非共同体区域集团最近接纳刚果民主共和国和索马里为其成员。由于肯尼亚是美国在该集团中最亲密的盟友,华盛顿严重依赖肯尼亚在刚果民主共和国扮演和平使者,在索马里成为反恐伙伴,并作为美国军队在东非曼达湾的基地。

华盛顿还指望内罗毕在海地太子港的危机中提供支持,这个问题正在迅速成为拜登总统的国内选举问题。虽然肯尼亚议会暂时停止了肯尼亚领导的、联合国授权的多国特派团在3月份向海地部署至少1000名警察,但从5月下旬开始,肯尼亚部队预计将开始向海地部署部队。美国将向多国安全特派团提供总计3亿美元的资金,拜登将把肯尼亚领导的特派团视为他的政府致力于恢复海地安全和平静的标志。

从许多方面来看,鲁托总统的国事访问都是他努力将自己和他的国家定位为非洲在贸易、安全、气候和金融等问题上的主要声音之一,并将肯尼亚定位为美国投资的主要目的地的顶点。他的访问紧随一系列广为人知的事件之后,例如去年9月他与前易贝首席执行官、现任美国驻肯尼亚大使Meg Whitman一起在硅谷进行路演,以及他主持非洲气候峰会,这有助于提高他在世界舞台上的个人形象,并将肯尼亚定位为影响整个非洲的关键发展问题的发言人。

但与一个国家和一个正在崛起的领导人的形象并列,鲁托在国内面临严峻的政治和经济逆风,这使他面临压力,要利用他在华盛顿的时间“把培根带回家”。鲁托总统表示,他的美国之行将围绕“贸易和投资”展开这是鲁托实现其竞选承诺的机会,创造他一直努力实现的“皮条客”经济。感受到生活成本上升和税收增加的压力,肯尼亚人在2023年走上街头抗议。因此,鲁托将寻找一些标志性的投资交易来宣布,以证明普通肯尼亚人也从他的全球漫游中受益。推进具体提案以塑造下一代非洲增长和机会法案,该法案已开始在美国国会获得通过,这也可能会列入鲁托的议程。从技术到切花,他将试图使肯尼亚工业的利益最大化。

安全性可能是Ruto的另一个重要话题。他将不得不找到一种方法来管理他高度宣传的承诺,即部署肯尼亚部队,以应对半个地球以外的海地的暴力升级,而非洲并不缺乏未得到满足的安全需求。2022年肯尼亚部队作为东非共同体区域部队的一部分部署到刚果民主共和国是无效的。鲁托还可能寻求将美国在其曼达湾基地不断扩大的军队存在,以及肯尼亚在一系列对美国重要的非洲热点地区(如索马里、苏丹和刚果民主共和国)的外交和安全努力,转化为对肯尼亚部队的更多培训和武器转让。

鲁托国事访问的地缘政治背景非洲领导人面临着自身的国内挑战,应对这些挑战的手段有限,他们通常不愿在非洲快速变化的经济和安全格局中承担地区领导角色。但不是肯尼亚,也不是威廉·鲁托:在过去三年里,从鲁托的前任乌胡鲁·肯雅塔开始,肯尼亚稳步扩大了在世界舞台上的影响力,先是在自己的后院,现在在鲁托的领导下跨越了大西洋。

作为东非共同体最大的经济体,肯尼亚处于次区域贸易和商业的前沿。多年来,肯尼亚强大的金融部门(拥有Equity Bank等参与者)和强劲的农业部门帮助肯尼亚将其经济影响力投射到了境外。肯尼亚推动并成功地将刚果民主共和国纳入东非共同体,这在五年前是不可想象的壮举。

肯尼亚也善于利用地区冲突,从索马里到埃塞俄比亚到刚果民主共和国,并把它们转化为在政治和安全方面发挥地区领导作用的机会。鲁托总统特别积极主动,致力于在一个快速变化的地区发挥领导作用,涉足从气候变化到维持和平和减免债务的领域,而南非、卢旺达、乌干达或埃塞俄比亚可能会宣称拥有这些领域。由于在加沙、俄国、M23和性少数群体+权利问题上的深刻分歧,这四个国家与美国的关系紧张而不安,肯尼亚作为美国、欧盟和中国的可靠非洲对话者,正在复杂的大国竞争动态中开辟一条道路。

在美国、中国和俄罗斯之间的大国竞争中,肯尼亚已经成为一个谨慎的中间人,成功地利用与所有三个大国的双边关系为自己谋利。例如,鲁托总统在肯尼亚欠中国的债务问题上一直强烈批评肯雅塔政府,他在2023年10月会见了习近平主席,作为对中国为期三天的国事访问的一部分。除了肯尼亚欠中国的63亿美元债务外,他还要求10亿美元的贷款,以帮助完成基础设施项目。此行进一步加强了肯中关系。

肯尼亚也是一个重要的“一带一路”项目内罗毕-蒙巴萨铁路的所在地。这条铁路连接着肯尼亚的商业首都和海岸,由中国承包商利用中国给肯尼亚政府的贷款修建。尽管内罗毕与北京的关系日益密切,但肯尼亚仍然是美国在东非最亲密的伙伴,也是美国在非洲大陆最亲密的盟友之一。鲁托总统对华盛顿特区的访问是美国和肯尼亚外交关系中的一个重要里程碑。此外,这次对非洲的国事访问对两位总统的履历都具有相当重要的意义,因为这次访问的涓滴效应将超越肯尼亚和美国,波及刚果民主共和国和海地等国家。

Mvemba Phezo Dizolele是华盛顿特区战略与国际研究中心(CSIS)的高级研究员兼非洲项目主任。Cameron Hudson是CSIS大学非洲项目的高级研究员。Khasai Makhulo是CSIS非洲项目的项目协调员和研究助理。Catherine Nzuki是CSIS大学非洲项目的副研究员。

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